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Organización
de Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la
Cultura
Unidad de Primera Infancia y Educación Familiar
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Nº 2/ abril 2002. Planificación
del acceso: Lo primero es desarrollar un sistema de datos. |
Pregunte a las autoridades
de un ministerio de educación de un país en desarrollo cómo han
planificado mejorar el acceso a los servicios de la primera infancia.
Lo más probable es que señalen los esfuerzos orientados a estimular
las tasas de ingreso a la educación preprimaria(1) de los niños mayores de
tres años, la creación de más kindergardens, jardi nes infantiles y establecimientos
de este tipo.
Es cierto que muchos ministerios
de educación están conscientes de las dificultades que implica
llegar incluso a los niños mayores a través del sistema formal
y actualmente se encuentran explorando alternativas no formales(2). También se están desarrollando
planes pa ra niños menores de tres
años. No obstante, con relación al acceso, la mayor parte de las
políticas sobre la primera infancia, al menos en términos de prioridades
de inversión, se concentra en la expansión de la educación preprimaria
para niños mayores de tres años.(3)
En algunos países, el mandato
del ministerio de educación de la Primera Infancia(4) aún se encuentra limitado
a la educación preprimaria. En este caso, la adhesión a la educación
preprimaria sería una cuestión de principios. En otros, donde
el mandato ha sido ampliado para incluir a otros grupos etarios
y programas no formales, la política sería un reflejo de una consciente
priorización de las inversiones del ministerio en beneficio de
la educación preprimaria.
Ambos casos señalan la
falta de voluntad política como una de las causas de la dirección
que ha tomado la política. Sin embargo, la experiencia del Ministerio
de Educación brasileño sugiere que el problema puede residir no
tanto en la falta de voluntad para desarrollar una política más
amplia, sino, entre otras cosas, en los limitados sistemas de
datos(5) con que cuentan los ministerios
para extender el alcance de la Primera Infancia más allá de la
educación preprimaria.
(1) En este artículo,
educación preprimaria se define como un programa educacional
para niños mayores de tres años (en algunos casos, dos años)
basado en un centro o escuela, según la definición contenida
en la Clasificación Internacional Estándar de Educación
Preprimaria o ISCED - 0.
(2) Por ejemplo, en Cuba, el Ministerio
de Educación cuenta con un sistema integrado para niños
entre 0 y 6 años de edad, que incluye programas comunitarios
de educación para niños menores de tres años, organizados
por los padres.
(3) El problema de acceso de niños
menores de tres años, también se plantea en países desarrollados,
con la importante excepción de algunos países nórdicos que
han extendido el derecho a un lugar a niños de este grupo
etario.
(4) La expresión Primera
Infancia se escribe con mayúsculas para marcar la diferencia
entre ésta como disciplina y área profesional y la primera
infancia referida al período inicial del ciclo de vida de
una persona.
(5) Se incluyen datos cualitativos
y cuantitativos. |
El año 1996 en Brasil,
los auspicios ministeriales para guarderías de niños (para niños
entre 0 y 3 años de edad) y jardines infantiles (para niños entre
4 y 6 años de edad) fueron integrados bajo el Ministerio de Educación(6) . Uno de los primeros pasos
en la implementación de este mandato más amplio fue la recolección
de datos acerca de estos servicios. En 1997, el censo escolar
anual del ministerio incluía información sobre unas pocas guarderías
vinculadas con escuelas. El 2000, el ministerio realizó una encuesta
nacional para recolectar datos básicos sobre educación de la primera
infancia, el primer estudio de este tipo realizado por dicho ministerio.
Un hecho significativo es que la encuesta cubrió no sólo los jardines
infantiles sino también las guarderías que atienden a niños menores
de tres años.
No fue posible completar
la información sobre las guarderías debido a que la encuesta no
pudo identificar el número total de estas instituciones en todo
el país. Con todo, la información básica parcial ayudó al ministerio
a incluir a todo el grupo entre 0 y 6 años de edad y a los servicios
correspondientes, dentro del área de planificación de política.
El ministerio reconoció que la información jugó un papel importante
en este proceso.
Quizás lo más importante
es que antes de realizar la encuesta el ministerio revisó las
normas legales de cada institución involucrada con la primera
infancia, hecho que ayudó a registrar y a acreditar las guarderías,
así como otros servicios, que hasta entonces habían estado fuera
de la esfera de la administración gubernamental. Gracias a este
ejercicio, las guarderías ahora podrían ser encuestadas y eventualmente
incluidas dentro del área de competencia de la política nacional
para la Primera Infancia del ministerio.
La experiencia brasileña
puede no ser única en este sentido aunque ilustra dos puntos importantes.
(6) De hecho, en 1988
la Constitución Federal declara que la educación de la primera
infancia representa el derecho de todo niño y que su provisión
es deber del Estado y de la familia y bajo el Capítulo de
Educación se mencionan tanto las guarderías de niños, que
estaban bajo la dirección del Ministerio de Asuntos Sociales,
como los jardines infantiles. Sin embargo, la responsabilidad
por ambos servicios fue asignada al Ministerio de Educación,
sólo con la introducción de la Ley de Directrices y Bases
de Educación Nacional (Ley 9394), o Lei de Diretrizes e
Bases da Educaçao Nacional - LDB en 1996. Es importante
destacar que la responsabilidad por proveer servicios para
la primera infancia reside en las municipalidades.
(7) Incluso antes de la encuesta que
tuviera lugar el 2000, el ministerio ya había impulsado
algunas iniciativas a favor de las guarderías de niños.
Por ejemplo, había elaborado pautas curriculares, de acreditación,
operación y capacitación para los servicios de la primera
infancia que incluían a las guarderías de niños. Sin embargo,
en términos de acceso o financiamiento de guarderías de
niños, ninguna planificación de política de carácter significativo
había sido lanzada antes de la encuesta. |
Primero, antes de iniciar
el desarrollo de políticas, el ministerio buscó elaborar un conjunto
global de datos que cubriera el grupo comprendido entre los 0
y 6 años de edad. Interesantemente, fue una de las primeras tareas
que realizó una vez recibido el mandato ampliado.(7) Segundo, puso énfasis
en el desarrollo de sistemas para la identificación y el reconocimiento
de guarderías de niños antes de iniciar la recolección de datos
asociados con ellas.
Esta priorización de la
política es destacable, puesto que es mucho más frecuente que
las políticas para la primera infancia sean desarrolladas sin
el apoyo de datos sólidos. Esto no significa que la necesidad
de contar con servicios para la primera infancia no pueda ser
percibida sin la ayuda de información. En algunos países, la necesidad
es demasiado obvia como para ignorarla, incluso si no se dispone
de información que la certifique. Sin embargo, estar conscientes
de la existencia de las necesidades que deben ser abordadas es
una cosa, abordar esas necesidades con acciones concretas es otra
muy distinta. Esta última requiere concientización política seguida
por un discurso de políticas específicas, planificación y un compromiso
financiero, para lo cual la obtención de una herramienta de política
tan esencial como es la información se convierte en algo fundamental.
Si bien los elaboradores de política pueden atribuir la misma
importancia a la información y al desarrollo de políticas, es
posible que subestimen la importancia de la primera como requisito
previo a dicho desarrollo. Asimismo, con relación al desarrollo
de información sobre la Primera Infancia, típicamente se ha puesto
énfasis en la confiabilidad y validez de la información o en el
desarrollo de indicadores y se ha prestado poca atención a la
elaboración de un sistema capaz de identificar, reconocer y apoyar
los servicios prestados - incluyendo aquellos ofrecidos a nivel
popular - desde un punto de vista administrativo. En el caso de
Brasil, el valor de la información como herramienta y la necesidad
de mejorar la infraestructura básica del sistema de recolección
de datos, tal como el registro de servicios, han sido ampliamente
reconocidos.
Si, en el caso de Brasil, este sistema de información mejorado
lleva eventualmente a un plan de política global sobre acceso,
es algo que está por verse. En general, la pregunta depende de
muchos otros factores tales como la disponibilidad de una cantidad
suficiente de recursos. Por ejemplo, para alentar a los servicios
no oficiales a registrarse, es posible que deba crearse algún
incentivo (por ejemplo, alivio tributario, apoyo, oportunidades
de capacitación y reconocimiento). Para promover un enfoque integral
de la Primera Infancia, los ministerios también necesitarán desarrollar
sistemas igualmente integrados en las áreas de financiamiento,
currículo, capacitación y prestación de servicios. De hecho, estudios
recientes de la UNESCO (8) muestran que lo crucial,
aunque difícil de lograr en términos de establecer un sistema
integrado para la primera infancia, es el desarrollo de un currículo
y de un sistema de capacitación integrados, para todo tipo de
educadores. Quizás lo más importante es que no sería posible establecer
un sistema integrado sin la necesaria coordinación con otros ministerios.
| (8) Podmore, V. Y Meade,
A. (abril). Early childhood education policy co-ordination
under the auspices of the Department/Ministry of Education:
A case study of New Zealand. UNESCO Early Childhood and
Family Policy Series, Number 1. / Taguchi, H y Munkhammar,
I. (Próximamente). An integrated early childhood policy
system: The case study of Sweden. UNESCO Early Childhood
and Family Policy Series, Number 2. / Rayna, S. (Próximamente)
La mise en ouvre de la politique integrée de la petite enfance
au Sénégal. UNESCO Early Childhood and Family Policy Series,
Number 5. |
Sin embargo, en el caso
de Brasil este enfoque parece haber dado resultados en la medida
que el ministerio buscó proyectar la Primera Infancia más allá
de la educación preprimaria e incorporó a los servicios y grupos
etarios que no estaban bajo su responsabilidad al discurso de
políticas de la Primera Infancia. Y, esta tarea de traer la realidad
que necesita la atención de las políticas a la arena del discurso
público es el primer paso, y quizás uno de los más importantes,
hacia la creación de un sistema integrado de la Primera Infancia.
| (9) Se ha criticado
el hecho que la política no toma en cuenta a los niños menores
de tres años y a los niños desfavorecidos. También se ha
criticado el descuido mostrado por la política en temas
relacionados con el cuidado durante el desarrollo del niño
(por ejemplo, salud y nutrición) y la educación de los padres,
aspectos que deberían ser una parte integral de las políticas
de la primera infancia y un medio estratégico de ampliar
el acceso a un entorno de la primera infancia de calidad
en el hogar. También conviene destacar que la política se
centra en la disponibilidad de servicios, aún cuando la
disponibilidad es sólo una dimensión del acceso. Los nuevos
servicios también debieran ser accesibles - estar dentro
del alcance práctico de los niños beneficiarios y de sus
padres y, lo que es más importante, tener un costo accesible.
Asimismo, deberían haber servicios para niños con necesidades
especiales y para todos los grupos etarios. |
Los gobiernos, los profesionales
y los organismos de desarrollo han intentado abordar el problema
de las políticas para la Primera Infancia de los ministerios
de educación (9) buscando las mejores formas
de invertir los limitados recursos públicos disponibles para
esta área. Se han citado investigaciones sobre el cerebro
que avalan la importancia que los niños de cortos años tengan
acceso al cuidado y a la educación desde sus primeros años
de vida. También se ha hecho referencia a las campañas globales
de Educación para Todos y a declaraciones en el sentido de
revisar la visión formalista de la Primera Infancia. Si bien
estos esfuerzos activistas no han sido estériles, en general
tampoco han resultado en un cambio en la dirección de la política.
Una de las razones podría ser la inadecuada preparación del
primero de los pasos: el desarrollo de un sistema de datos
para la Primera Infancia de naturaleza integrada y global.
Sección Educación de la Primera Infancia y la Familia,
División de Educación Básica
UNESCO, París
Notas de la UNESCO sobre políticas de la Primera Infancia
son una serie de breves notas de temas de políticas acerca
de la primera infancia y la familia. Buscan responder las
diversas preguntas que los elaboradores de políticas puedan
tener acerca de la planificación e implementación de las
políticas de la primera infancia y la familia. Si desea
mayor información o la versión electrónica de los Notas,
sírvase consultar en:
http://www.unesco.org/education/educprog/ecf/html/ecbrief.htm
Sírvase dirigir sus comentarios o consultas a:
UNESCO,
Early Childhood & Family Education Section 7, Place
de Fontenoy, 75352 PARIS 07 SP, France
F. 33 1 45 68 08 12, fax: 33 1 45 68 56 26, sh.choi@unesco.org
Traducción versión en español: Oficina Regional de Educación
para América Latina y el Caribe. UNESCO-Santiago. |
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